LAS ACTUACIONES DE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES Y EL PRINCIPIO DE PRECAUCION (I)

Las actuaciones de las autoridades ambientales y el libro “LEYES DEL MIEDO. MAS ALLA DEL PRINCIPIO DE PRECAUCION” 

La intervención que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ha venido realizando sobre el proyecto del Túnel de Oriente y sobre otros proyectos de infraestructura en el país se ha sustentado en la aplicación del “principio de precaución”.

Consultando literatura especializada sobre este tema, me encontré con una obra cuyo título resulta atractivo: LEYES DE MIEDO. MAS ALLÁ DEL PRINCIPIO DE PRECUACIÓN del autor Cass R. Sunstein (editorial Katz, Buenos Aires, 2009). El autor explica que en múltiples ocasiones las autoridades públicas actúan de manera irracional dejándose llevar por el miedo y por presiones públicas, y terminan adoptando medidas que son incoherentes pues “existen riesgos en todos los aspectos de las situaciones sociales. Por tanto es paralizante, prohíbe las mismas medidas que requiere. Debido a que los riesgos están en todas partes, el principio de precaución prohíbe la acción, la inacción y todos los estadios intermedios”.

Para entender la realidad de esta afirmación, basta mencionar como ejemplo que la ANLA al suspender todas las actividades y obras relacionadas con el proyecto “Túnel de Oriente”, impidió que se continuaran haciendo la totalidad de las actividades de medición del estado de los recursos naturales, como lo son las fuentes de agua existentes (lo que se conoce como la “línea base ambiental”), y a pesar de que se le solicitó expresamente que permitieran continuar realizando estas actividades que eran indispensables para la evaluación posterior de las reales consecuencias de la construcción del túnel se abstuvieron de autorizarlas; así pues, acuden al principio de precaución por no tener certeza sobre los reales efectos del túnel, pero prohíben las actividades de monitoreo que posteriormente permitirán establecer cuales son sus reales efectos. Tal como lo dice al autor citado, este principio es “paralizante, prohíbe las mismas medidas que requiere”

Este libro analiza otros tópicos que vale la pena destacar: por ejemplo analiza como las autoridades se dejan influenciar por el miedo de la comunidad que muchas veces es promovido por “grupos de interés” y que luego crece como “un reguero de pólvora”, lo que en este caso se evidenció en que los temores de algunos pobladores del sector de Santa Elena fueron adoptados por grupos ambientalistas que logran ser replicados por unos funcionarios del Municipio de Medellín y elevan sus temores ante el Ministerio de Ambiente, llegándose al paroxismo de que el propio Ministro de Ambiente declarara que con la construcción del Túnel se ponía en riesgo el suministro de agua de Medellín, Envigado, Rionegro y Guarne, desconociendo que sólo unos pocos pobladores de las zonas rurales de estos municipios se surten de fuentes provenientes de la cuenca que será atravesada por el futuro túnel.

Resalta también las consecuencias negativas de aplicar el principio de precaución tomando como base “los peores escenarios” y no basándose en los escenarios probables y racionales, lo que en el caso del Túnel de Oriente se ha evidenciado en la tendencia a incrementar las exigencias ambientales para evitar que se repita la experiencia negativa ocurrida en la Central de La Miel de ISAGEN, en donde se presentaron mayores niveles de infiltración de los previstos durante la construcción del túnel para el trasvase del Río Manso, sin tener en cuenta que este fue un caso excepcional frente a las experiencias normales en este tipo de proyectos.

Concluye este autor que “por estas razones, he criticado el principio de precaución, al menos si esta idea se toma como una súplica para que se implemente una regulación enérgica de aquellos riesgos que es improbable que se concreten… Cuando, por ejemplo, un incidente en particular está “disponible”, en el sentido de que se recuerda con facilidad (v.gr. el Rio Manso), las personas tienden a preocuparse mucho más de lo necesario… La selectividad del peligro se ve agravada por el descuido de la probabilidad, a través de las cuales las emociones intensas llevan a las personas a concentrarse en los peores escenarios sin tomar en cuenta la probabilidad de que ocurran… ¿Qué puede hacerse como respuesta? Las autoridades reguladoras sensatas manejan el miedo por medio de la educación y la información. El análisis del costo beneficio es una herramienta en extremo útil, simplemente porque brinda una comprensión de lo que está en juego, de lo que ha de ganarse y lo que ha de perderse con las intervenciones regulatorias. Si una regulación ambiental costara mucho e hiciera poco para mejorar la salud pública o el medioambiente, no hay razón para adoptarla…”

Lo que hemos visto en la práctica es que en función del principio de precaución, proyectos como el Túnel de Oriente han sido suspendidos en espera de que la autoridad ambiental defina qué estudios adicionales a los que fueron elaborados al momento de otorgarse la licencia ambiental, deban solicitarse de manera adicional a los existentes para lograr una plena certeza de que la construcción del túnel no generará daños ambientales, certeza que va en contravía con la razón de ser de las licencias ambientales como lo analizaremos a continuación.

(Ver la segunda parte en el vínculo http://contratacionestatal.blogspot.com/2012/06/las-actuaciones-de-las-autoridades_17.html)

LAS ACTUACIONES DE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES Y EL PRINCIPIO DE PRECAUCION (II).

LOS EFECTOS PARALIZADORES DERIVADOS DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN

(Ver la primera parte en el vínculo http://contratacionestatal.blogspot.com/2012/06/las-actuaciones-de-las-autoridades.html)

Pretender que sólo pueden ejecutarse proyectos frente a los cuales existe certeza de que no causarán daños ambientales, es un pensamiento contradictorio con la naturaleza misma de las licencias ambientales pues por definición legal ellas sólo se requieren con relación a “un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorios al paisaje…”. Esto significa que no puede pretenderse que una obra de infraestructura carezca de efectos negativos frente al medio ambiente pues, por definición, si requiere licencia, es porque puede producir un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente. Es por eso que el objetivo principal de la licencia es imponer al beneficiario obligaciones para que “la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada” (artículo 3 del decreto 2820 de 2010).

El principio de precaución, por naturaleza, es un principio paralizador pues a través de él se busca impedir la aplicación de nuevas tecnologías o nuevos desarrollos, cuando existen dudas sobre los efectos sobre las personas o el medio ambiente. Este principio está previsto en el numeral 6 del artículo 1 de la ley 90 de 1993 de la siguiente manera:

“6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.

La anterior definición puede ser explicada de la siguiente manera: el desarrollo tecnológico y la actividad económica puede ser generadora de riesgos para las personas y el medio ambiente; en ciertas ocasiones no existe certeza científica sobre la existencia de un riesgo sobre las personas o sobre el medio ambiente, pero existen sospechas de que ese riesgo puede existir. Esto ocurre, por ejemplo, con ciertos productos para el consumo humano que pueden ser sospechosos de producir cáncer: el principio de precaución enseña que es preferible prohibir su utilización así no se tenga certeza de que produce cáncer, a permitir su uso monitoreando sus efectos para que, de pronto, al cabo de los años resulte que sí era cancerígeno. Por tal motivo, esta falta de certeza sobre la existencia del riesgo no debe impedir que se tomen medidas de regulación que puedan ayudar a prevenir la afectación de las personas o el medio ambiente.

Lo típico del principio de precaución es que existe un alto nivel de incertidumbre sobre la real existencia del riesgo pero, a pesar de esa incertidumbre, resulta aconsejable que el Estado adopte medidas para evitar que ese riesgo se llegue a concretar.

Otro tratamiento diferente debe dársele a las actividades frente a las cuales ya existe el suficiente conocimiento científico sobre cuales son sus efectos reales: en el mundo moderno ninguna autoridad niega una licencia ambiental para la construcción de una central hidroeléctrica a pesar de los efectos negativos que tiene frente a las poblaciones que tendrán que ser reubicadas por la inundación de las tierras donde viven, o por la pérdida de la vegetación o el desplazamiento de la fauna nativa. Ante estos daños se ordenan medidas de prevención o en el peor de los casos de compensación pero el proyecto no es objeto de prohibición.

Esto es así pues la legislación ambiental parte del supuesto de que ciertas actividades, como la construcción de obras de infraestructura, generan afectaciones de diferentes niveles, pero no por ello se prohíbe la ejecución de las mismas; al contrario, dependiendo del nivel de intensidad de dichas afectaciones, prevé la utilización de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.

Es por ese motivo que la legislación vigente (decreto 2820 de 2010, artículo 1) define las medidas de compensación, corrección, mitigación y prevención de la siguiente manera:

Medidas de compensación: Son las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos.

Medidas de corrección: Son las acciones dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado por el proyecto, obra o actividad.

Medidas de mitigación: Son las acciones dirigidas a minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.

Medidas de prevención: Son las acciones encaminadas a evitar los impactos y efectos negativos que pueda generar un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.

La imposición de este tipo de medidas como consecuencia de una licencia ambiental para la construcción de una obra de infraestructura es consecuencia el “principio de prevención” y no del “principio de precaución”.

La doctrina explica que el principio de precaución sólo procede ante situaciones de “ignorancia” debido a la falta de certeza científica sobre los efectos de determinada actividad humana, mientras que ante actividades cuyos riesgos son conocidos debe obrar el principio de prevención.

¿Podría entonces afirmarse que hoy en día se desconocen cuales son los riesgos derivados de la construcción de un túnel cuando este tipo de obras ha sido ejecutada y estudiada por siglos? La respuesta tiene que ser negativa; sin necesidad de ser especialista, se sabe de antemano que la construcción de un túnel puede generar un riesgo frente al abatimiento de las aguas superficiales, fenómeno cuya producción depende de las condiciones geológicas del macizo donde se construye el túnel; así pues, es imposible saber de antemano si determinado cauce o nacimiento de agua se verá afectado de manera particular, pero no es a esta falta de certeza a la que se refiere la normatividad vigente para justificar la utilización del principio de precaución: es a la falta de certeza científica sobre los efectos de la actividad como lo sería la construcción misma del túnel.

Conociéndose entonces de antemano cuales son los riesgos derivados de la construcción de un túnel, no tiene justificación acudir al mecanismo extremo del principio de precaución, que como ya dijimos es de naturaleza paralizadora, pues lo que debe hacerse es acudir a las medidas de prevención, mitigación, corrección y en, en el peor de los casos, compensación que la ley prevé como uno de los componentes fundamentales de la licencia ambiental.

Tampoco debe acudirse al principio de precaución para ordenar la suspensión de obras ya licenciadas justificado en los temores de la comunidad ni mucho menos en la presión de los grupos de interés que se oponen a cualquier tipo de desarrollo bajo el supuesto de la defensa a ultranza del medioambiente.